Пределы ответственности и виды декларантов и таможенных представителей при совершении правонарушений. Проблемные вопросы

Павел Николаевич Сафоненков, доцент кафедры таможенного права Российской таможенной академии, заместитель председателя президиума коллегии адвокатов «Союз московских адвокатов», адвокат, к.ю.н. Стенограмма выступления П. Н. Сафонова на заседании Совета по таможенной политике ТПП России. «Добрый день, уважаемые коллеги. Я хотел бы в своем выступлении обратить внимание на ряд проблемных вопросов, которые возникают в рамках правоотношений декларантов, таможенных представителей как с таможенными органами, так и друг с другом. Это вопросы ответственности и вопросы вины в совершении правонарушений. Я хотел бы сразу сказать, что на самом деле, на мой взгляд, проблема более широкая. Я постараюсь поделиться с вами своим видениями её и некоторыми возможными предложениями общего характера по её разрешению. Что касается ответственности. Несмотря на ряд дискуссионных вопросов на практике все выглядит достаточно просто. Если мы возьмем контрабандообразующие составы, недекларирование, недостоверное декларирование, например, то грубо говоря, чья печать в 54-й графе таможенной декларации, тот и несет ответственность. По уголовным составам ответственность несут уже конкретные физические лица, которые устанавливаются при проведении расследования.

Несколько сложнее обстоит вопрос с гражданско-правовой ответственностью при вступлении в правоотношения декларантов с таможенными представителями. Но об этом я скажу чуть позже. Я хотел бы напомнить, что порядка пятидесяти процентов дел об административных правонарушениях таможенными органами возбуждается в отношении юридических лиц. Если мы возьмем статистику хотя бы начиная с 2016 года по 2018 год, то мы увидим стремительную динамику. Если в 2016 году количество возбужденных дел об административных правонарушениях в отношении юридических лиц было примерно 33 тысячи, то в 2018 году количество дел уже около 75 тысяч. Раньше такого не было. Была динамика, но не настолько резкий скачок. Когда юридических лиц - декларантов, таможенных представителей и других участников внешнеэкономической деятельности привлекают к ответственности, то вопрос оценки их виновности не теряет своей актуальности. В настоящее время подход к оценке виновности декларантов и таможенных представителей в совершении административных правонарушений, могу сказать, не выдерживает никакой критики. Разграничение ответственности данных участников таможенных правоотношений в совершении правонарушений, если не ограничить рассмотрение этого вопроса анализом 54-й графы таможенной декларации, далеко не безупречно, я бы сказал даже, на практике в определенной степени, дефектно. Нужно вспомнить, это будет уместно к обсуждаемому сегодня вопросу, поручение Председателя Правительства России Дмитрия Анатольевича Медведева по внесению на рассмотрение проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Сейчас уже появилась концепция этого Кодекса, можно ознакомиться. И вот в рамках вопросов о новом Кодексе об административных правонарушениях, рассмотрение вопроса вины юридических лиц, на мой взгляд, также актуально.

Нужно вспомнить, что сейчас содержится в Кодексе об административных правонарушениях. Что такое вина юридического лица в совершении административного правонарушения? Напомню (ч.2 ст.2.1 КоАП). Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъектов РФ в административных правонарушениях предусмотрена ответственность, но лицом этим не были выполнены все необходимые и зависящие от него меры по соблюдению требований законодательства. Такая конструкция вины юридического лица бесспорно удобна для государственных органов и таможенных в том числе, но далеко не всегда справедлива с точки зрения лиц, привлекаемых к административной ответственности. Юристам очевидно, что даже при таком понимании вины юридических лиц нужно учитывать их права и обязанности, обычаи делового оборота, критерии осмотрительности, которые, кстати говоря, сегодня не установлены законодательно и понимаются всеми по-своему и, исходя из этого, анализировать принимаемые юридическим лицом меры по соблюдению требований законодательства.

На практике, зачастую, должностные лица не всегда стараются вспомнить это и четко этому следовать. Более того, если мы говорим об определении вины декларанта и таможенного представителя в совершении правонарушений, то при такой конструкции вины юридического лица, которая сейчас содержится в КоАП, никакие должностные лица не стремятся реально разобраться в вопросе. Например, знал ли таможенный представитель о незаконности перемещения товаров через таможенную границу или не знал. И дело не в том, что задаст инспектор, который будет опрашивать законного представителя лица, привлекаемого к ответственности, этот вопрос, а насколько объективно потом будет это оценено. А это важно не только для того, чтобы правильно разобраться - виновен таможенный представитель в совершении правонарушения или не виновен, но и в том, чтобы в последующем (кстати, сопутствующий вопрос и очень актуальный) определить наличие солидарной обязанности таможенного представителя по уплате таможенных платежей. Сейчас выяснение этих обстоятельств, если бы это происходило на практике, почти согласовывается с ч.7 ст.346 нового Федерального закона №289 «О таможенном регулировании», согласно которому таможенный представитель не несет с декларантом солидарную обязанность по уплате таможенных платежей в том случае, если исполнение такой обязанности связано с использованием при подаче декларации на товары поддельных документов, документов, полученных незаконным путем и, если имеются доказательства того, что таможенный представитель не знал или не должен был знать о незаконности перемещения товаров через таможенную границу Союза. И это должно быть установлено, что самое интересное. Решением суда или решением таможенного органа.

Почему я сказал «почти согласовывается»? Согласовывается почти, потому как по 289-ФЗ доказывать это должны не таможенные органы, а таможенные представители, что мне как человеку, защищающему права лиц, не очень нравится. Будем это иметь в виду, что по закону это так сейчас. Говоря о вине организации, приведу другой пример из действующего опять же законодательства. Вина организации в совершении налогового правонарушения, это статья 110 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает совершенно иной подход к определению вины юридического лица. Вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины её должностных лиц, её представителей, действующих по доверенности от имени организации. То есть мы видим, что конструкция вины в налоговом законодательстве несколько отличается, а я бы сказал, что принципиально отличается от конструкции вины, которая содержится в Кодексе об административных правонарушениях. И даже такая конструкция применительно к административным правонарушениям могла бы иметь положительное влияние на правоприменительную практику, на мой взгляд, с точки зрения обеспечения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности. Мы привыкли чаще всего анализировать судебную практику, но так как занимаюсь адвокатской и научной деятельностью, я знаю множество ситуаций, которые не доходят до рассмотрения в судах и заканчиваются гораздо раньше, потому как бывают случаи и их очень не мало, когда декларанту, участнику ВЭД просто не выгодно судиться, оспаривать. Хотя они понимают, что происходит что-то не справедливое, они не подают заявления в суд, не обжалуют постановления по делам об административных правонарушений, потому что им нужно быстрее забрать товар, и если они будут жаловаться, соответственно постановление не будет вступать в законную силу и этот товар уже никому не будет нужен.

Я хотел бы перейти непосредственно к проблемным вопросам, с которыми я лично сталкиваюсь в своей деятельности и коллеги мои, что в целом подтверждается рядом проведенных исследований. Возьмем главу 16 Кодекса об административных правонарушениях - нарушениях таможенных правил, которые содержат много составов административных правонарушений и практически по каждому из этих составов, если даже поверхностно относиться, можно сказать, что юридическое лицо виновно в совершении административного правонарушения. Можно процитировать определение вины юридического лица, которое содержится в КоАП РФ и на этом остановиться. Но это не лучший вариант, я могу сказать, но к сожалению, зачастую так это и происходит. Не только таможенные органы таким образом оценивают вину юридических лиц, но и другие юрисдикционные органы. Но если мы возьмем постановления по делам об административных правонарушениях, проанализируем их, я видел их огромное количество и 12 лет в свое время сам трудился в таможенных органах, как правило, должностные лица просто цитируют то, что содержится в КоАП. Я не говорю о судебных постановлениях высших судебных инстанций или Верховного суда (с этим там все нормально - Верховный суд оценивает вину юридического лица в соответствии с требованиями законодательства, тут вопрос нет. Но до Верховного суда очень немногие доходят. То есть пишут, что юридическое лицо, которое привлекается к ответственности, в отношении которого ведется производство по делу, имело возможность выполнить те или иные обязанности и ничто ему не препятствовало, однако, не приняло такие меры. На этом все доказывание виновности и заканчивается, как правило, по делам об административных правонарушениях. Как правило, должностные лица не доказывают виновность, не описывают все обстоятельства в постановлениях. Не определяют наличия реальных возможностей выполнить те или иные обязанности в совершении правонарушения, не анализируют наличие или отсутствие препятствий для выполнения обязанностей, не разбираются - действует ли лицо в рамках обычаев делового оборота, не выясняют на сколько предусмотрительным было юридическое лицо, выполняя те или иные обязанности. По сути это является применением так называемого объективного вменения. И это не просто слова, скажем, когда я говорю про объективное вменение. На самом деле это можно доказать и другим способом. Есть элементы состава административного правонарушения (ну я чуть-чуть о составе административного правонарушения поговорю). Субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона. Если с виновностью физического лица понятно куда она относится, она относится к субъективной стороне административного правонарушения, то с виновностью юридического лица, а что такое вина физического лица - это внутренне отношение физического лица к совершенному правонарушению, то у юридического лица нет такого внутреннего отношения. Поэтому ещё Государственный таможенный комитет, я помню, в 2003 году рассылал письмо в таможенные органы и описывал там, что вина юридического лица не относится к субъективной стороне административного правонарушения и скорее всего её нужно отнести к объективной стороне административного правонарушения. Это, по сути, помноженное на практику применения нормы, образует объективное вменение.

Приведу ряд наглядных примеров, связанных с оценкой на практике вины декларантов, таможенных представителей в совершении правонарушений. Я не буду приводить стандартные ситуации, я приведу некоторые нестандартные ситуации, но это не единичная история, это реальные истории, с которыми я и мои коллеги сталкиваемся. Первая ситуация, достаточно необычная, но нужно обратить внимание при анализе вины юридического лица привлекаемого к ответственности - вина декларанта в совершении правонарушения связана с недекларированием или недостоверным декларированием при подаче предварительной таможенной декларации. Бывают такие случаи, когда наш декларант-импортер подает предварительную таможенную декларацию. Учитывая договоренности о перевозке (кто нанимает перевозчика - либо наш импортер, либо иностранный контрагент нанимает перевозчика) перевозчик принимает товар за рубежом и перевозит его к месту назначения, соответственно, на территорию России или на территорию другого государства Союза. Вдруг, в процессе перевозки возникает ситуация, при которой привлекается к ответственности перевозчик за недоставку товара, который он должен был доставить к месту назначения. Не будем разбираться почему возникла эта недоставка, но так или иначе часть товара, допустим, была похищена и перевозчик не доставил эту часть. Что получается при прибытии на таможенную территорию. Срабатывает риск, соответственно, начинается досмотр, привлекается к ответственности таможенный представитель, но и вдруг при досмотре выявляется какая-то пересортица или какую-то часть товара нужно было ещё заявить, но мы помним, что у нас было предварительное декларирование и как в этой ситуации может повлиять декларант на правильное заявление сведений о товаре. Он мог бы повлиять, он мог бы осмотреть товар при получении, но он к нему ещё не приехал, а таможенный орган уже начал проводить досмотр, выявил правонарушение, пусть другое, пусть у другого лица, но внести изменения в декларацию, чтобы что-то поправить, осмотреть товар, декларант уже не может. Тут можно оценивать вину юридического лица по-разному, вину декларанта, то есть, если у декларанта пересортица, то кроме таможенного представителя декларант ещё по ст.16.2.1 или 16.2.2 КоАП может быть привлечен к административной ответственности. С одной стороны можно сказать, что декларант не виновен, так как у него не было возможности осмотреть товар. У него есть права, предусмотренные таможенным законодательством, он должен получить этот товар, он имеет право с разрешения таможенного органа осмотреть этот товар, провести экспертизу и т.д. Но была ли у него возможность реализовать это право? Я, например, считаю, что нет, потому как он его ещё не мог получить, таможенный орган начал досмотр, привлекать к ответственности перевозчика. Есть другой подход, к которому склоняются таможенные органы. Могу сказать, что разговаривал даже с некоторыми помощниками прокуроров и они спрашивают меня - а почему наш импортер не поехал сам к месту загрузки перед тем как подать предварительную таможенную декларацию и не проверил, что там грузят ему при помещении под процедуру таможенного транзита? Или ещё хуже. А почему он не поехал на территорию иностранного государства, к отправителю и сам не загружал товар? Я говорю - а как же обычаи делового оборота? Если так все наши импортеры будут ездить и сами загружать, то для чего нам нужны перевозчики, которые тоже несут ответственность на своем участке.

Вот примерно такие подходы могут быть к оценке вины в данном случае декларантов в совершении правонарушений. Ну а что скажет суд? Ну а суд скажет, что это все оценочно. Поэтому тут нельзя угадать каков может быть результат. Раз оценочно, то оценивают все по-разному и не всегда с учетом всех объективных обстоятельств. Ну это первая ситуация по вопросу вины. Вторая ситуация. Она не о декларанте - импортере, а о декларанте - перевозчике при заявлении таможенной процедуры таможенного транзита. Есть ситуации, я с ними сталкивался неоднократно, особенно это имеет место в Смоленской, Брянской таможнях. Напомню: в 2016 году был Указ Президента о таможенном транзите товаров с территории Украины. Суть его в следующем. Везет перевозчик товар по оптимальному для него маршруту. Допустим, белорусский таможенный орган (это может быть в любой другой ситуации, это может быть и любой другой таможенный орган нашего союзного государства), помещает товар под таможенную процедуру таможенного транзита, и товар следует, допустим, через территорию Российской Федерации в Казахстан. Самое парадоксальное в такой истории может быть, что товар не запрещен к ввозу в Российскую Федерацию, но транзит его через Российскую Федерацию запрещен. Вот бывают у нас такие истории. И что получается. Таможенный орган союзного государства помещает товар под процедуру таможенного транзита (а если ещё и маршрут установит, то совсем никуда не денешься), товар, соответственно, на транспортном средстве следует/пытается следовать через территорию Российской Федерации в Казахстан, но только он приезжает в Российскую Федерацию, а таможенные органы Российская Федерация говорят, что у нас запрещен транзит. Возбуждается дело по ст.16.3 КоАП РФ за несоблюдение запретов и ограничений. Опять же, как оценить вину данного перевозчика, если ему таможенный орган союзного государства, а он не сам разрешил себе транзит, разрешил следовать по определенному маршруту в соответствии с требованиями нашего общего таможенного законодательства из одного союзного государства в другое через таможенную территорию Российской Федерации. А тут уже наше национальное законодательство вступает в силу и говорит, что нельзя транзитом следовать через территорию Российской Федерации. Как оценить виновность перевозчика? С одной стороны можно сказать, что перевозчик не виновен, потому как таможенный орган ему разрешил следовать по этому маршруту, и он обязан завершить доставку в пункте назначения в Казахстане и проследовать через территорию Российской Федерации. По другому он не может проехать. С другой стороны можно оценить виновность следующим образом, но опять же это подход таможенных органов: а нужно было знать, что можно транзитом перевозить через территорию Российской Федерации, а что нельзя, поэтому не нужно было подавать транзитную декларацию в таможенный орган союзного государства, а то, что они там выпустили, это ещё нужно разобраться с должностными лицами, почему они это сделали. Опять же, суд скажет, что все это оценочно и сделает такие выводы, о которых можно только догадываться и заранее предусмотреть, объяснить какие могут быть выводы в этой ситуации, это дело не благодарное.

Третья ситуация, которую я хотел бы привести в пример. Она достаточно распространенная. Привлечение к ответственности по статье 16.2.2 КоАП - недостоверное декларирование таможенного представителя при получении от декларанта документов, в которых не правильно заявлена стоимость товара. Вину таможенного представителя в данной ситуации можно опять же определить следующим образом. Имел возможность проверить при наличии таких же прав как у декларанта, ничто не препятствовало этому, однако, не проверил сведения в документах, поэтому виновен в совершении правонарушения. Это типичный подход таможенных органов. Что можно иначе предложить по оценке вины. Таможенный орган получает экспортную декларацию, сравнивает и экспортная декларация у нас, условно говоря, царица доказательств - после того, как таможенный орган получает экспортную декларацию, он практически больше ничего не делает. То есть он берет сведения, которые содержатся в экспортной декларации и говорит, что вот здесь правильно, а у вас в инвойсе не правильно. Хотя можно пойти от обратного. В экспортной декларации тоже может быть завышенная стоимость товара, потому что кто-то там хотел возместить НДС. На той стороне, где контрагент находится. Тут тоже надо анализировать, по-хорошему, как-то более объемно. Но тем не менее. Есть у нас экспортная декларация, есть инвойс. Как оценить виновность? Почему таможенный представитель предъявил этот инвойс и совершил правонарушение по статье 16.2.2 КоАП РФ? А обязательна ли вообще экспортная декларация для подтверждения таможенной стоимости? Не обязательна в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза №376. А если таможенному представителю эту экспортную декларацию декларант не дает? Но он дает все документы для того, чтобы заявить таможенную стоимость - бухгалтерские, коммерческие, банковские. Соответственно декларант заявляет таможенную стоимость, но нет у него таможенной декларации. Более того экспортной декларации на момент подачи нет и у таможенного органа и инспектор, который проверяет декларацию, он её выпускает, у него никаких сомнений нет, что все документы соответствуют требованиям законодательства. Дальше происходит следующее. Таможенный орган в рамках камеральной проверки либо каких-то других мероприятий начинает проверять документы, запрашивает экспортную декларацию в таможенный орган иностранного государства, получает эту экспортную декларацию и говорит: таможенный представитель, который расписался в 54-й графе и печать поставил, он совершил правонарушение по ст.16.2.2 КоАП РФ, допустим, «Недостоверное декларирование», потому как таможенную стоимость он заявил неправильно. Что будет в постановлении написано: имел возможность, имея те же самые права, что имеет декларант, имел возможность с разрешения таможенного органа осмотреть товар, проверить, пересчитать все (это даже суды потом пишут еще, повторяют тоже самое, что в постановлении написано)? Но так ли нужно оценивать вину таможенного представителя в данном случае? Если бы таможенный представитель с разрешения таможенного органа, в данном случае, осмотрел товар, сделал экспертизу, все, что угодно бы сделал, каким образом это повлияло бы на договорную стоимость декларанта с контрагентом, по которой они решили этот товар - один приобрести, другой продать? Как это влияет на стоимость в инвойсе? Никак это не влияет. С другой стороны, опять же виновность таможенного представителя можно оценить таким образом. Что помогло бы таможенному представителю найти правду в этом вопросе? Отчасти помогло бы возбуждение дела в административном правонарушении на декларанта по статье 16.7 КоАП РФ - за предоставление неверных сведений декларантом таможенному представителю, которые повлияли на уплату таможенных платежей. Но, как не странно, таможенные органы по статье 16.7 КоАП РФ очень неохотно возбуждают дела. Даже если посмотреть статистику ежегодную по количеству возбужденных дел, там статью 16.7 КоАП РФ можно даже не увидеть сколько дел вообще возбуждено. А это могло бы помочь доказывать невиновность таможенного представителя в совершении административного правонарушения.

Бывает ещё хуже ситуация. Бывает, когда к уголовной ответственности по статье 194 УК РФ - за уклонение от уплаты таможенных платежей - привлекают конкретных физических лиц - декларантов, к административной ответственности по ст.16.2.2. КоАП РФ привлекаю таможенного представителя и у таможенного представителя возникает проблема о солидарной обязанности по уплате таможенных платежей. Иногда бывает ситуация, что пока таможенный представитель судится, декларант уже успевает из ЕГРЮЛ уйти, он ликвидироваться уже успевает. Заплатить платежи при этом за декларанта, заплатить штраф по ст.16.2.2 КоАП РФ и, несмотря на то, что конкретные физические лица - декларанты привлекаются к уголовной ответственности, он (таможенный представитель) не может найти правды, потому что все говорят, что он имел возможность осмотреть товар, проверить, поэтому и виноват. А раз совершил правонарушение - заплатил штраф. А что касается платежей, то их уже не с кого получать. К сожалению, таможенный представитель часто попадает, находится в такой ситуации, когда весь груз ответственности лежит на нем.

Не буду дальше говорить о других ситуациях, потому что их на самом деле очень большое количество. Мне коллеги озвучивали проблемы в контейнерных морских перевозках. Тоже сложные достаточно взаимоотношения таможенного представителя с декларантами, таможенный орган может сказать, что имел возможность. Не выполнил, не задекларировал. Но реально таможенный представитель никак не пойдет против воли своего клиента, если он будет настаивать на том, что ему нужно обязательно осматривать все товары, проводить экспертизы. У него клиентов вообще тогда не будет. Поэтому нужно учитывать и обычаи делового оборота, критерии осмотрительности и т.д. Все эти вопросы нужно учитывать. Каким предложением я хотел бы завершить в части рассматриваемых вопросов. Предложение, с одной стороны, очень не простое с точки зрения реализации, но оно, на мой взгляд, может привести к более положительным результатам в оценке вины юридических лиц в совершении административных правонарушений. Заставить должностных лиц оценивать как-то по-другому, я думаю, это из области фантастики. Менять законодательство можно, но законодательство нужно менять, имея все-таки научное обоснование. В данном случае оно как раз есть, я могу сказать, что ученые-административисты ещё до 2001 года, которые и сейчас есть, предлагали внести изменения в конструкцию вины юридического лица. Я с этим согласен. И должно быть, на мой взгляд, если не такое же как в налоговом законодательстве определение вины юридического лица, то в лучшем случае комплексное понятие, когда будут учитываться все критерии, о которых я говорил, когда будет учитываться, кто конкретно из физических лиц что-то неправильно сделал, кто-то действовал по доверенности, законный представитель может что-то не так сделал. Тогда такая комплексная конструкция вины юридического лица будет способствовать тому, что должностные лица будут стараться разбираться в вине, будут выяснять причины и условия совершения правонарушения. Это необходимо делать и сейчас, но это не делается. Поэтому этим можно способствовать изменению ситуации - не гнаться за показателями по количеству возбужденных дел об административных правонарушениях, а все-таки привлекать к ответственности виновных и не привлекать невиновных лиц к административной ответственности.

Выводы:
- Понятие виновности юридического лица, содержащееся в ч.1 ст.2.1 КоАП РФ, требует изменения. - Для юридических лиц - участников таможенных правоотношений вопрос оценки вины в совершении правонарушений не теряет актуальности. - Комплексная оценка вины юридических лиц в совершении административных правонарушений с учетом вины его должностных лиц либо представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение правонарушения, а также с учетом обычаев делового оборота и определенных критериев осмотрительности при выполнении возложенных на участников правоотношений правил поведения может способствовать: - разрешению ряда проблемных вопросов, связанных как с административной, так и с гражданско-правовой ответственностью участников таможенных правоотношений, - более качественному доказыванию должностными лицами уполномоченных органов обстоятельств, подлежащих выяснению при производстве по делам об административных правонарушениях, - реальному выяснению причин и условий, способствующих совершению правонарушений, - привлечению к ответственности действительно виновных лиц и не привлечению невиновных. Предложения:
- Внести предложения в соответствующую экспертную комиссию Государственной Думы РФ (или Правительства РФ) о пересмотре конструкции вины юридического лица в положениях КоАП РФ и определении научно обоснованных критериев виновности юридического лица. Привлечь к рассмотрению этого вопроса ученых-административистов, практикующих в области административного права юристов (в рамках работы над проектом нового КоАП РФ) - Внести предложения в ФТС России и ЕЭК о разработке механизма освобождения таможенных представителей от солидарной обязанности по уплате таможенных платежей в предусмотренных законодательством случаях.